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Avant de découvrir le long parcours que doit suivre un texte de loi pour être adopté, il est important de rappeler que les députés et les sénateurs votent les lois sur une proposition émanant du gouvernement (projet de loi) ou d’un parlementaire (proposition de loi). À titre d’exemple, le mariage pour tous est un projet de loi, l’abrogation de la loi sur la lutte contre l’absentéisme scolaire est une proposition de loi, déposée par Françoise Cartron (sénatrice PS de Gironde) et plusieurs de ses collègues.
La procédure législative comprend trois phases principales : le dépôt du texte, son examen par le Parlement et sa promulgation par le président de la République (après une éventuelle saisine du Conseil constitutionnel pour examen de la conformité du texte à la Constitution).
Le dépôt du texte
La procédure est différente selon qu’il s’agisse d’un projet ou d’une proposition de loi. Un projet de loi est d’abord examiné par le Conseil d’État, son rôle est de conseiller le gouvernement. Le texte est ensuite délibéré en Conseil des ministres. Les propositions de loi peuvent être déposées par un ou plusieurs députés ou sénateurs, à la condition que leur adoption n’ait pas pour conséquence une diminution des ressources publiques ou la création ou l’aggravation d’une charge publique.
Les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la Sécurité sociale doivent être déposés d’abord à l’Assemblée nationale ; à l’inverse, les lois ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales sont soumises en premier lieu au Sénat. En dehors de ces cas, l’examen d’une loi commence indifféremment devant l’une ou l’autre assemblée.
Le rôle des commissions
Après avoir été déposé, tout texte est imprimé et renvoyé à l’examen d’une commission permanente ou spéciale qui en débat. L’Assemblée nationale compte huit commissions permanentes : Affaires culturelles et éducation, Affaires économiques, Affaires étrangères, Affaires sociales, Défense nationale et forces armées, Développement durable et aménagement du territoire, Finances, et Lois. Depuis la réforme constitutionnelle de juillet 2008, c’est le texte adopté par la commission saisie qui est discuté en séance publique
La constitution d’une commission spéciale pour l’examen d’un projet ou d’une proposition de loi peut être demandée par le gouvernement (elle est alors de droit), par le président d’une commission permanente, par un président de groupe ou par quinze députés au moins. Le dernier texte examiné par une commission spéciale était le projet de loi relatif à la bioéthique de juillet 2011.
La commission saisie d’un texte (dite commission saisie au fond) désigne parmi ses membres un rapporteur chargé de présenter, au nom de celle-ci, un rapport qui sera imprimé, distribué et mis à disposition par voie électronique.
La navette
C’est après ce passage en commission que peut commencer ce qu’on appelle la navette parlementaire : ce mouvement d’un texte en discussion entre les députés et les sénateurs pour faire voter une loi. D’après le Sénat : « Aux termes de l’article 45 alinéa 1 de la Constitution : Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l’adoption d’un texte identique. En général, l’adoption définitive d’un texte résulte de son vote dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale et le Sénat par un mouvement de va-et-vient du texte en discussion entre les deux assemblées, communément appelé navette. » À chaque étape, seuls les articles sur lesquels demeure une divergence restent en discussion.
Si la navette n’aboutit pas à l’adoption d’un texte commun par les deux assemblées ou si elle prend trop de temps, le gouvernement peut décider de recourir à une procédure de conciliation en convoquant une commission mixte paritaire composée de sept députés et sept sénateurs ; pour les propositions de loi, les présidents des deux assemblées ont également la possibilité de convoquer une telle commission. La commission mixte paritaire est chargée de rédiger un texte de compromis que le gouvernement pourra éventuellement soumettre aux deux assemblées. En cas d’échec de la procédure de conciliation, le gouvernement use généralement de la faculté qui lui est offerte de laisser le dernier mot à l’Assemblée nationale.
Examen et vote du texte
Pour l’examen d’un texte, le président de séance, après avoir appelé le texte à l’ordre du jour, donne la parole au gouvernement représenté par le ministre concerné par la discussion puis au rapporteur de la commission. Vient ensuite une phase d’examen détaillé au cours de laquelle le texte est examiné article par article. Cette phase est largement dominée par le débat sur les modifications proposées par voie d’amendements. L’ordre d’appel des amendements présente une grande importance pour le déroulement du débat, ne serait-ce que parce que l’adoption d’une solution entraîne automatiquement l’élimination des solutions concurrentes.
Après l’examen du dernier amendement présenté sur un article, l’Assemblée vote sur cet article, éventuellement modifié, la discussion du texte se poursuivant dans les mêmes conditions, article par article, jusqu’au dernier d’entre eux. Un texte adopté en termes identiques par les deux assemblées est définitif : il constitue le texte de la loi.
La promulgation de la loi
L’adoption définitive d’un projet ou d’une proposition de loi clôt, en principe, la phase parlementaire de la procédure législative et débouche normalement sur la promulgation de la loi. Le texte définitif est transmis au secrétariat général du gouvernement, qui est notamment chargé de présenter le texte à la signature du président de la République auquel appartient la compétence de promulguer les lois (c’est-à-dire de leur donner force exécutoire). Le président de la République dispose d’un délai de quinze jours pour promulguer la loi. La loi est ensuite publiée au Journal officiel de la République française.
Cependant, la promulgation d’une loi peut être retardée ou empêchée dans deux cas : le contrôle de la constitutionnalité des lois et la nouvelle délibération de la loi. Le Conseil constitutionnel, lorsqu’il est saisi, dispose d’un mois pour rendre sa décision ou de huit jours en cas d’urgence si le gouvernement en fait la demande. Ses décisions s’imposent à tous et ne peuvent faire l’objet d’aucun recours.