Non-cumul des mandats: ce qui va concrètement changer

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L’assemblée nationale doit adopter mercredi 20 novembre en deuxième lecture le projet de loi interdisant le cumul d’une fonction exécutive locale avec un mandat de député ou de sénateurs. Rappelant que le non-cumul des mandats était « un engagement du président de la République, attendu par les Français », Manuel Valls a expliqué, mardi 19 novembre, que cette réforme allait « permettre à des parlementaires de s’impliquer davantage à l’Assemblée nationale, et permettre aux maires qui cumulaient jusqu’à maintenant de s’impliquer pleinement dans leurs fonctions ».

JOL Press : Le texte sur le cumul des mandats revient à l’Assemblée, ce jeudi. S’il est adopté, le problème sera-t-il enfin réglé ?

Julien Navarro : Cette loi ne mettra pas fin au cumul des mandats puisque le texte prévoit de rendre incompatible l’exercice d’un mandat parlementaire avec l’exercice d’une fonction exécutive locale ou régionale. Le texte ne parle pas des autres mandats. On aura toujours des parlementaires qui seront également conseillers municipaux, généraux  ou régionaux. Cela étant dit, ce texte change fortement la dynamique politique et la nature du travail des élus au niveau national et local.

JOL Press : Pourquoi y a-t-il autant de blocage ?

Julien Navarro : Tout simplement parce que les élus, qui doivent voter cette loi, sont directement concernés par les modifications apportées  et que, manifestement, ils trouvent quelque avantage à exercer des fonctions locales ou régionales et à être en même temps parlementaires.

JOL Press : La question qui se pose ne serait-elle pas plutôt celle de la professionnalisation de la vie politique ? Si la politique n’était pas un métier, peut-être ne chercherait-on pas autant à cumuler ?

Julien Navarro : Je ne poserais pas le débat en ces termes. La professionnalisation de la vie politique existe dans toutes les démocraties et y compris dans celles qui ne pratiquent pas le cumul des mandats. Ce n’est pas parce qu’on va réduire ou supprimer le cumul des mandats qu’on aura plus de professionnalisation de la vie politique. D’autres facteurs expliquent la présence du cumul et par ailleurs on peut très bien être un professionnel de la vie politique sans cumuler.

JOL Press : Comment expliquer cette exception française en matière de cumul des mandats ?

Julien Navarro : C’est une conjonction de facteurs, l’un d’entre eux étant la multiplication des niveaux de décision territoriaux et la fragmentation territoriale. En France, vous avez 36 000 communes, donc 36 000 maires. Rapporté à la population, vous avez un grand nombre de mandats électifs à occuper, que ce soit au niveau municipal, départemental ou régional. Cette superposition de strates de décision rend le cumul plus évident.

[image:2,s]Quand on compare avec d’autres pays, on constate que des regroupements de communes ont été réalisés, que cette superposition administrative n’existe pas et qu’au final il y a moins d’opportunités cumulées. D’autres facteurs existent aussi qui tiennent au mode de scrutin, à la place du parlement ou à l’histoire des institutions françaises, mais on oublie souvent le nombre de mandats à occuper.

JOL Press : Quelles pourraient être les solutions pour en finir avec le cumul des mandats ?

Julien Navarro : Chacun peut trouver sa solution mais il est plus intéressant d’étudier les effets que peut avoir le cumul des mandats. Il a par exemple des effets sur la compétition électorale, dans la mesure où il donne un avantage à ceux qui sont en situation de cumul par rapport à ceux qui ne le sont pas, et on peut penser que cet avantage est un problème pour la démocratie. Le cumul a aussi un effet sur la manière d’exercer les mandats parlementaires au niveau national. Est-ce satisfaisant d’avoir des députés qui n’ont pas forcément le temps de comprendre la complexité de la situation en Syrie ou les problématiques de politique publique en matière d’emploi quand ils sont absorbés par la gestion de leur municipalité ?

JOL Press : Faut-il aussi limiter dans le temps les mandats ?

Julien Navarro : Si on limite le nombre de mandats consécutifs, la classe politique serait davantage renouvelée, certes, mais il ne faut pas perdre de vue que l’élection permet de sanctionner un sortant. Si on interdit aux élus, à quelque niveau que ce soit, de se représenter, on donne aux élus la possibilité de faire ce qu’ils ont envie sans craindre la sanction puisqu’ils savent qu’ils ne se représenteront pas. Dans les études qui ont été réalisées, aux Etats-Unis, sur la manière dont le président américain se comportait lors de son second mandat,  on constate que lorsqu’il ne craint pas la censure, l’élu est moins réceptif aux attentes de l’opinion publique que lors de son premier mandat.

Après, on peut considérer que c’est une bonne chose. Que cette liberté lui permet de ne pas subir la pression de l’opinion et du court terme, mais il faut être conscient, quand on propose la limitation des mandats dans le temps, que les élus ne sont plus comptables électoralement de leur comportement.

JOL Press : Quand les sénateurs ont adopté, jeudi 19 septembre, le projet de loi interdisant le cumul des mandats électifs, ils se sont exclus du dispositif, contre l’avis du gouvernement. Les députés n’ont pas retenu cet amendement mais cette exception pouvait-elle se justifier ?

Julien Navarro : Le Sénat a, en effet, une place différente dans la vie politique française mais si on voulait aller au bout de la logique il aurai fallu que les membres du Sénat soient directement issus et sélectionnés par les collectivités territoriales. Or ce n’est pas le cas aujourd’hui. Je ne vois donc pas de raison formelle qui justifierait cette exception.

Par ailleurs, une idée est souvent avancée, par les défensseurs du cumul des mandats, qui explique que pour comprendre les enjeux locaux il faut être un élu local. Je pense que c’est un argument spécieux dans la mesure où  les élus nationaux, dans la plupart des pays, y compris ceux qui ne pratiquent pas le cumul des mandats, ont très souvent une expérience locale. Si on a été maire pendant 6 ou 12 ans et qu’on devient député, on n’oublie pas du jour au lendemain son expérience de maire. En outre, se décharger des mandats locaux permet au parlementaire d’aller sur le terrain, de rencontrer les gens et de discuter avec eux.

JOL Press : Quelles pourraient être les incidences financières de l’adoption de ce texte de loi ?

Julien Navarro : Il pourrait y avoir des incidences pour les élus eux-mêmes. Il existe un plafonnement dans le cumul des indemnités[1], et les élus peuvent utiliser la partie d’indemnité à laquelle ils n’ont pas droit pour eux-mêmes et la reverser aux membres des assemblées locales dans lesquels ils sont élus. On appelle cela l’écrêtement. La loi va permettre de mettre fin à ce système.

Ce texte ne va pas entraîner de surcoût pour les finances publiques mais il pourra modifier ce qui se passe au niveau local puisque les élus nationaux n’auront plus la même capacité de décider arbitrairement de distribuer de l’argent à leurs alliés, par exemple. Les députés risquent d’être moins influents…

Propos recueillis par Marine Tertrais pour JOL Press

Julien Navarro est maître de conférences en science politique à l’Ecole européenne de Sciences politiques et sociales (ESPOL) de l’Université catholique de Lille.