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JOL Press : François Hollande a l’air de tenir à cette réforme territoriale, comme d’autres avant lui. Pourquoi cette question est-elle un serpent de mer politique depuis plusieurs années ?
Didier Maus : Le sujet est parti de la situation d’il y a une trentaine d’années, lorsque la France avait les communes, les départements et l’État. S’y sont ajoutées les régions qui ont pris progressivement de l’importance depuis 1982. Les intercommunalités aussi, depuis 10 ou douze ans, de manière évidente : quasiment toutes les communes font aujourd’hui partie d’intercommunalités.
D’année en en année, de discours en discours, de congrès en congrès, on brocarde le mille-feuilles administratif français, on dénonce son manque de lisibilité, on se demande qui fait quoi dans cet enchevêtrement des compétences. La tendance est donc à la simplification. Celle-ci est-elle un gage d’efficacité ? C’est difficile à dire. Certaines questions d’aménagement incombent logiquement plus aux collectivités.
Si le constat ne fait pas de doutes, les solutions sont plus complexes à mettre en place. Tout d’abord, les Français sont attachés aux communes. La commune est la collectivité la plus populaire, et le maire l’élu démocratique le mieux perçu. Les intercommunalités, qui jouent un rôle considérable et croissant, auront-elles cette légitimité démocratique ? Sans doute pas tout de suite. L’enjeu de l’agglomération est secondaire par rapport à l’enjeu municipal.
Quant aux départements, ils étaient, avant 1982, des structures assez vides au niveau décisionnel. Depuis 30 ans, ils sont devenus des collectivités fondamentales, dans les domaines social et d’aménagement… Leurs élus ne sont pas très bien perçus, et plus ou moins méconnus…
La région, elle, est la collectivité la plus faible en termes de budget, de personnel… Elle a une raison d’être, mais différente, en ce qu’elle ne gère aucun service quotidien. C’est une collectivité d’investissement, de la formation professionnelle, de la rénovation de transports (notamment les TER). Elle n’est pas en contact avec les citoyens.
JOL Press : Le regroupement de régions annoncé, sans projet fédéraliste, mène vers une concentration des pouvoirs, une nouvelle centralisation. Est-ce un renouveau du jacobinisme « à la française » ?
Didier Maus : Si on confie à une dizaine de régions les pouvoirs qu’elles ont aujourd’hui doublés de ceux des départements, il est évident qu’elles auront un pouvoir bien plus important. Via les conseils et les présidents de régions. Elles seront autant de bastions administratifs et politiques forts à l’intérieur du territoire. Elles induisent une nouvelle concentration de budgets, de compétences et d’autorité politique.
JOL Press : Ce « néo-jacobinisme » pourrait reformer des grandes régions correspondant à des découpages de l’Ancien Régime…
Didier Maus : Non, parce qu’on ne se fonde pas forcément sur les mêmes découpages géographiques.
Il peut y avoir un double jacobinisme, en quelque sorte. Un jacobinisme national, qui édictera les grandes politiques, les lois…, et un jacobinisme régional qui s’occupe plus de gestion quotidienne territoriale, et uniformisera, par la force des choses, ce qui se passera au sein d’une même région.
JOL Press : Cette réforme veut-elle répondre aussi au sentiment de méfiance des Français envers une forme de bureaucratie, de technocratie politique et administrative, symbolisée par des élus qu’ils ont du mal à identifier ?
Didier Maus : C’est difficile à dire. Cette méfiance existe bien, et elle n’est pas nouvelle. Les communes sont mieux perçues, les maires étant les seuls élus que les électeurs connaissent un peu. A l’échelon au-dessus, personne ne connait ses élus. Il est très rare de connaître le nom des Présidents de Conseils régionaux. Je ne crois pas vraiment que développer le pouvoir des régions contribue à renforcer le lien démocratique.
On sait très bien qu’on est dans une période transitoire du point de vue de la géographie administrative. Je pense qu’un jour la trilogie commune / département / État d’il y a quelques années sera doublée de celle intercommunalité / région / Europe. Mais le lent avancement de cette question est dû avant tout aux résistances sociologiques – plus que sociales d’ailleurs. La réalité cartographique, sociologique, ne peut être supprimée, où que ce soit. Le meilleur argument, rationnel, à opposer est une sorte de patriotisme local, qui est bien réel en France aujourd’hui.
Propos recueillis par Romain de Lacoste pour JOL Press
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Didier Maus est professeur à Aix-Marseille université et président émérite de l’Association française de droit constitutionnel. Il est l’auteur de nombreux ouvrages de droit constitutionnel.