Les colonies israéliennes de Cisjordanie en droit international

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Même les Etats-Unis, allié traditionnel d’Israël, condamnent le principe de la colonisation. En 1978, le département d’Etat des Etats-Unis a pris position, en considérant que l’extension des colonies israéliennes impliquant le transfert de civils israéliens dans le territoire occupé n’était pas conforme au droit international. La position officielle du département d’Etat des Etats-Unis de 1978 n’a jamais été modifiée et le rapport du sénateur Mitchell publié en 2001, qui, parmi d’autres sujets, décrit la position américaine sur les colonies, rappelle que l’opinion majoritaire conclut à l’illégalité de celles-ci au regard du droit international.

Pour comprendre les raisons de cette illégalité, il est nécessaire de rappeler brièvement ce qu’est la colonisation israélienne en Cisjordanie. La guerre des Six Jours de 1967, victoire militaire israélienne, a conduit à l’occupation de la Cisjordanie et de la Bande de Gaza par l’armée israélienne. Depuis le début de l’occupation, tous les gouvernements israéliens successifs se sont engagés, avec une intensité toutefois variable, dans une politique visant à installer des citoyens israéliens en Cisjordanie, en ce compris Jérusalem-Est. L’Etat d’Israël a constamment soutenu et financé l’établissement d’implantations dans les territoires occupés. Cette politique n’a jamais cessé, y compris lors de l’engagement du processus de paix au début des années 90.

Depuis 1967, 121 colonies de peuplement et 102 postes avancés ont été établis en Cisjordanie

En 1987, près de 50.000 colons résidaient en Cisjordanie et à Jérusalem-Est. En 2013, environ 560.000 vivent en Cisjordanie et à Jérusalem-Est, aux côtés de 2,2 millions de Palestiniens. La population des colonies israéliennes continue de croître d’environ 4 à 6% chaque année. Par « colonies » israéliennes, il faut comprendre les zones en territoire occupé palestinien habitées par des citoyens israéliens. Ces colonies comprennent les « implantations » autorisées par le gouvernement d’Israël et celles qui n’ont pas été autorisées, appelées « postes avancés » ou « colonies sauvages ». Depuis 1967, 121 colonies de peuplement et 102 postes avancés ont été établis en Cisjordanie. 12 colonies ont été construites à Jérusalem-Est. Ces colonies ont été créées et étendues par appropriations, réquisitions et destructions de terres et d’habitations appartenant aux Palestiniens et sur le territoire palestinien.

En premier lieu, la colonisation israélienne en Cisjordanie est contraire aux Conventions de Genève du 12 août 1949, et notamment à la IVème Convention relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre. L’article 49§6 de la IVe Convention de Genève énonce que « la Puissance occupante ne pourra procéder à la déportation ou au transfert d’une partie de sa propre population civile dans le territoire occupé par elle ». Comme l’indique le commentaire de la IVe Convention de Genève réalisé par le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) et qui fait référence, cet article a été adopté pour « prévenir une pratique adoptée durant la seconde guerre mondiale par certaines puissances, qui ont transféré des portions de leur propre population dans des territoires occupés pour des raisons politiques ou raciales ou afin de, comme ils le proclamaient, coloniser ces territoires. De tels transferts ont entraîné une détérioration de la situation économique de la population locale et ont mis en danger sa propre existence comme race ».

L’article 49§6 est généralement interprété comme ne souffrant pas d’exception, aucune circonstance ne pouvant justifier que la puissance occupante déporte ou transfère tout ou partie de sa population dans le territoire occupé. Cette obligation ne s’applique qu’à la puissance occupante. L’immigration volontaire des nationaux de la puissance occupante dans le territoire occupé n’est pas en soi interdite. En revanche, l’article 49§6 prohibe clairement le fait que la puissance occupante organise ou apporte un soutien direct ou indirect à ce transfert.

Par ailleurs, l’article 53 de la IVe Convention de Genève interdit les destructions de propriétés publiques ou privées situées dans un territoire occupé, sauf pour des nécessités militaires. Cette interdiction est a fortiori valable pour toute destruction visant à l’installation de ressortissants de la puissance occupante dans le territoire occupé.

Est illégale toute confiscation ou réquisition des terres publiques du territoire occupé pour y installer des habitants de la puissance occupante

L’Etat d’Israël a ratifié le 6 juillet 1951 les quatre Conventions de Genève du 12 août 1949. Il est donc tenu d’en respecter le contenu et les interdictions, en celle relative au transfert de la population de la puissance occupante vers le territoire occupé.

En second lieu, la colonisation israélienne en Cisjordanie est également contraire à la IVème Convention de La Haye de 1907 concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre et à son Annexe, le Règlement concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre.

L’article 43 du Règlement de La Haye, s’il ne régit pas spécifiquement la question du transfert de population civile, requiert le maintien de « l’ordre et de la vie publics » de la population occupée. Cette disposition oblige la puissance occupante à respecter la vie sociale existante de la population occupée. Il s’agit de préserver, dans la mesure du possible, la configuration démographique et sociale du territoire occupé. Pour assurer le respect de cet objectif, la puissance occupante doit prendre toute mesure visant à prévenir une éventuelle migration de ses ressortissants nationaux vers le territoire occupé, dès lors que cette migration, même volontaire, vient à modifier la configuration démographique et sociale du territoire occupé.

Le Règlement de La Haye exige également de la puissance occupante qu’elle administre les terrains publics, mais selon les règles de l’usufruit de sorte que ceux-ci ne soient pas transférés au profit de la puissance occupante. La puissance occupante ne prend le contrôle que des « fruits » de la terre et peut faire un usage profitable du domaine public, mais uniquement pour le bénéfice de la population locale et pour couvrir le coût de l’occupation. Est ainsi illégale toute confiscation ou réquisition des terres publiques du territoire occupé pour y installer des habitants de la puissance occupante.

De même, en application des articles 43, 46 et 56 du Règlement de La Haye, la puissance occupante ne peut pas réquisitionner ou saisir une propriété privée sur des motifs autres que liés à la sécurité, à moins que cette action ne soit décidée conformément à la législation locale du territoire occupé.

L’Etat d’Israël n’est pas partie à la IVe Convention de La Haye de 1907. Toutefois, les dispositions du Règlement de La Haye ont acquis un caractère coutumier reconnu en droit international et, par conséquent, lient l’Etat d’Israël. En outre, le Règlement de La Haye est indissociable de la IVe Convention de Genève dont l’article 154 précise que la IVe Convention complète les sections II et III du Règlement de La Haye. Il s’en déduit que la ratification de la IVe Convention de Genève par un Etat implique nécessairement l’acceptation des règles contenues dans le Règlement de La Haye. L’interdiction de la colonisation posée par le Règlement de La Haye s’impose donc à l’Etat d’Israël.

Le droit international coutumier s’impose à tous les Etats

En dernier lieu, la colonisation israélienne en Cisjordanie est contraire au droit international humanitaire coutumier. Ce dernier, constitué de normes issues de la pratique générale de la majorité des Etats au cours du temps, est une source de droit en droit international humanitaire, dont la valeur juridique est reconnue par les juridictions internationales, y compris pour fixer des interdictions. Or, ce droit international coutumier prévoit, dans ses dispositions relatives au droit de l’occupation, que « les États ne peuvent déporter ou transférer une partie de leur population civile dans un territoire qu’ils occupent ». Cette interdiction figure dans la règle 130 du Manuel de droit international humanitaire coutumier réalisé par le CICR et qui fait référence. Le droit international coutumier s’impose à tous les Etats. Ainsi, l’interdiction de la colonisation posée par le droit international coutumier s’impose à l’Etat d’Israël comme il s’impose à tout Etat.

La force de l’interdiction posée par ces deux textes et par le droit international coutumier est renforcée par des interdictions posées dans des textes plus récents mais non ratifiés par l’Etat d’Israël. Le Protocole additionnel I aux Conventions de Genève relatif à la protection des victimes des conflits armés internationaux du 8 juin 1977 dispose en son l’article 85§4 (a) que « le transfert par la puissance occupante de tout ou partie de sa propre population civile dans le territoire qu’elle occupe » doit être considéré comme une infraction grave. Or, ce même Protocole indique en son article 85§5 que « les graves infractions (…) doivent être considérées comme des crimes de guerre ». Le Protocole additionnel I a été ratifié par 172 Etats, qui considèrent de ce fait qu’un tel acte constitue un crime de guerre. L’Etat d’Israël n’est pas un Etat partie à ce Protocole, une des raisons de son refus de ratifier ce texte tenant justement au contenu de l’article 85§4 (a).

Par ailleurs, le Statut de Rome fondant la Cour pénale internationale et adopté 17 juillet 1998 interdit la colonisation. L’article 8 paragraphe 2 (b) (viii) du Statut de Rome fait du « transfert, direct ou indirect, par la puissance occupante de tout ou partie de sa propre population civile dans le territoire qu’elle occupe » un crime de guerre dans les conflits armés internationaux. Par ailleurs, ce même article 8 paragraphe 2 (a) (iv) du Statut de Rome définit comme un crime de guerre « la destruction et l’appropriation de biens, non justifiées par des nécessités militaires et exécutées sur une grande échelle de façon illicite et arbitraire ». 121 États ont à ce jour ratifié le traité de Rome et considèrent de ce fait que le « transfert, direct ou indirect » de population de la puissance occupante vers un territoire occupé constitue un crime de guerre. L’État d’Israël a signé le statut de Rome le 31 décembre 2000 mais ne l’a pas ratifié, en grande partie en raison de l’interdiction énoncée.

L’ensemble de ces éléments permet de dire qu’il est interdit à la puissance occupante de transférer tout ou partie de sa population dans un territoire occupé. Cette règle fait consensus et est admise par la communauté internationale, qui a rappelé, à plusieurs reprises, l’illégalité en droit international des colonies israéliennes dans le territoire occupé palestinien.

La Cour internationale de Justice de La Haye a dit qu’il appartenait à la communauté internationale de faire pression sur Israël

Ainsi, le Conseil de sécurité des Nations Unies a adopté pour la première fois en 1979 une résolution indiquant que « la politique et les pratiques israéliennes consistant à établir des colonies de peuplement dans les territoires palestiniens et autres territoires arabes occupés depuis 1967 n’ont aucune validité en droit ». Cette résolution a été suivie d’au moins douze autres faisant allusion ou évoquant directement la contrariété avec le droit international de la politique de colonisation de l’État d’Israël rappelant qu’elle « constitue une violation de la Convention de Genève relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre du 12 août 1949 », violation même qualifiée de « flagrante ». Ces résolutions demandent à Israël « de rapporter les mesures qui ont déjà été prises et de s’abstenir de toute mesure qui modifierait le statut juridique et le caractère géographique des territoires arabes occupés depuis 1967, y compris Jérusalem, et influerait sensiblement sur leur composition démographique, et en particulier, de ne pas transférer des éléments de sa propre population civile dans les territoires arabes occupés ».  

L’Assemblée générale des Nations Unies a aussi adopté de très nombreuses résolutions à peu près identiques à celles du Conseil de sécurité. Depuis les années 1970, elle a adopté quasiment tous les ans une à deux résolutions affirmant « que les colonies israéliennes dans tous les territoires occupés par Israël depuis 1967 sont illégales » et exigeant de l’Etat d’Israël qu’il cesse toute activité de colonisation.

En 1981, la XXIVe Conférence internationale de la Croix-Rouge avait affirmé que « les colonies de peuplement installées dans les territoires occupés sont incompatibles avec les articles 27 et 49 de la IVe Convention de Genève ». La conférence des Hautes parties contractantes à la IVe Convention de Genève relative à l’application du droit international humanitaire dans le territoire occupé palestinien a reconnu dans sa déclaration finale du 5 décembre 2001 « l’illégalité des colonies (…) et de leur extension ». À cette occasion, le CICR, pourtant généralement avare en dénonciations publiques, a indiqué que « dans le cadre de ses activités dans les territoires occupés par Israël, le CICR a noté de manière répétée différentes violations du droit international humanitaire, tel que le transfert par Israël de parties de sa population dans le territoire occupé ».

Enfin, dans un avis consultatif du 9 juillet 2004, la Cour internationale de Justice de La Haye, après avoir observé que « qu’à partir de 1977, Israël a mené une politique et développé des pratiques consistant à établir des colonies de peuplement dans le territoire palestinien occupé, contrairement aux prescriptions ainsi rappelées du 6^e al. de l’art. 49 de la IVe Convention de Genève », a estimé que « les colonies de peuplement installées par Israël dans le territoire palestinien occupé, y compris Jérusalem-Est, l’ont été en méconnaissance du droit international ». Elle a, d’ailleurs, dans cet avis, demandé le démantèlement des colonies israéliennes, estimant que l’Etat d’Israël avait l’obligation de se conformer au droit international en restituant les terres prises et en indemnisant les victimes. Elle a enfin précisé qu’il appartenait aux Etats membres de la communauté internationale de faire pression sur l’Etat d’Israël pour qu’il respect cette obligation.